Procédure pénale

 
 

Les règles du droit de l’urbanisme poursuivent des objectifs variés, dominés par le souci d’équilibre, d’une part, entre le développement des constructions et des activités et la protection des espaces naturels, d’autre part, entre l’exercice du droit de propriété et la sauvegarde de l’intérêt général.

Dans le cadre des grands enjeux définis au plan national, il appartient aux collectivités territoriales d’exprimer leur choix collectif d’aménagement et d’en assurer le respect.

Le droit de l’urbanisme présente un nombre important de dispositions pénalement sanctionnées et les actes pris dans le cadre des dispositions pénales du droit de l'urbanisme sont accomplis au nom de l’État, le maire agissant alors pour le compte de celui-ci. Le maire engage ainsi la responsabilité de l’État dans les décisions qu'il prend à ce titre et en cas de défaillance, le Préfet doit engager son pouvoir de substitution.

L’État doit donc assurer la cohérence entre l’élaboration de la règle de droit, notamment dans le cadre des documents d’urbanisme, l’application du droit des sols aux actes et autorisations individuelles et la sanction par la mise en oeuvre des dispositions pénales du code de l’urbanisme.

La continuité de la " chaîne pénale " depuis la constatation des infractions jusqu’à l’exécution des décisions de justice doit être assurée.

La lutte contre les infractions ne saurait néanmoins être une fin en soi. Des actions d’information, de prévention et de sensibilisation des administrés et constructeurs doivent être mises en place pour éviter les conséquences de la violation de la loi.

LES ACTEURS

Le maire (et ses adjoints)

  • en sa qualité d’officier de police judiciaire (OPJ), le maire doit dresser un procès-verbal d’infraction à l’urbanisme dès qu’il a connaissance de travaux irréguliers (ou installations irrégulières), lequel est transmis sans délai au Procureur de la République (L.480-1 du code de l'urbanisme),
  • si les travaux sont poursuivis, il prend un arrêté interruptif de travaux (A.I.T.) (L.480-2 du code de l'urbanisme),
  • si la réglementation le permet, il délivre une autorisation d'urbanisme aux fins de régularisation,
  • il émet un avis sur une éventuelle mesure de restitution (remise en état du terrain par enlèvement ou démolition des constructions/installations irrégulières) en tant qu’autorité compétente (L.480-5 du code de l'urbanisme),
  • il peut se constituer partie civile au nom de la commune,
  • il peut procéder à l’exécution d’office d’une démolition ou d’une remise en état des lieux à moins de demander au préfet de se substituer à lui,
  • il peut demander la démolition de la construction illégale au titre de la procédure civile en application de l’article L.480-14 du code de l'urbanisme.

Le préfet

  • dès la connaissance d’une infraction, il fait dresser un procès-verbal par les services de l’État et le transmet sans délai procureur de la République,
  • si les travaux sont poursuivis et en cas d’inertie du maire, il prend un arrêté interruptif de travaux (A.I.T.)(L.480-2 du code de l'urbanisme),
  • si la réglementation l’autorise, il permet la régularisation de l’infraction en délivrant une autorisation au nom de l’Etat en tant qu’autorité hiérarchique,
  • en tant qu’autorité compétente (L.480-5 du code de l'urbanisme), il émet un avis sur une éventuelle mesure de restitution,
  • si un jugement prononce une mesure de restitution dans un délai et sous astreinte, en cas d’inertie du contrevenant et dès lors que le jugement est devenu définitif, il exécute la procédure des astreintes prévue à l’article L.480-7 du code de l'urbanisme,
  • sur demande du maire, il peut assurer l’exécution d’office d’une mesure de démolition ou de remise en état des lieux,
  • en outre, dans le cadre d'une action civile, il peut également saisir le tribunal de grande instance (TGI) en application de l’article L.562-5 du code de l’environnement, en vue de faire ordonner la démolition ou la mise en conformité d'un ouvrage édifié sans autorisation dans un secteur soumis à des risques naturels prévisibles. Cette action se prescrit en pareil cas par dix ans à compter de l'achèvement des travaux. 

Le procureur de la république

  • il défend les intérêts de la société et à ce titre il reçoit les plaintes et les dénonciations ; il met en mouvement l’action publique,
  • il dirige l’activité de la police judiciaire et veille à l’exécution des peines prononcées par les juridictions répressives,
  • en application des articles 39, 40 et 41 du code de procédure pénale, il décide des suites à donner aux affaires dont il a connaissance,
  • il peut proposer un rappel à la loi, une mesure de composition pénale ou de médiation pénale,
  • il peut également organiser la comparution du mis en cause sur reconnaissance de culpabilité ( article 595-7 du code de procédure pénale ),
  • il peut demander l’ouverture d’une information,
  • il peut saisir la juridiction répressive compétente (tribunal correctionnel, tribunal de police ...) pour demander par ses réquisitions la condamnation de l’auteur de l’infraction à une sanction à titre principal, voire en matière d’urbanisme la condamnation du bénéficiaire à une mesure de restitution à titre de peine complémentaire.

La gendarmerie, police nationale, police municipale

  • il défend les intérêts de la société et à ce titre il reçoit les plaintes et les dénonciations ; il met en mouvement l’action publique,
  • il dirige l’activité de la police judiciaire et veille à l’exécution des peines prononcées par les juridictions répressives,
  • en application des articles 39, 40 et 41 du code de procédure pénale, il décide des suites à donner aux affaires dont il a connaissance,
  • il peut proposer un rappel à la loi, une mesure de composition pénale ou de médiation pénale,
  • il peut également organiser la comparution du mis en cause sur reconnaissance de culpabilité ( article 595-7 du code de procédure pénale ),
  • il peut demander l’ouverture d’une information,
  • il peut saisir la juridiction répressive compétente (tribunal correctionnel, tribunal de police ...) pour demander par ses réquisitions la condamnation de l’auteur de l’infraction à une sanction à titre principal, voire en matière d’urbanisme la condamnation du bénéficiaire à une mesure de restitution à titre de peine complémentaire.

La Direction Départementale des territoires et de la Mer (DDTM)

  • la DDTM assure l'appui et le conseil juridique aux communes en matière de police de l'urbanisme (prise d’un arrêté interruptif de travaux, établissement de procès-verbal d'infraction à l'urbanisme, proposition de régularisation, etc...),
  • les agents commissionnés et assermentés de la DDTM interviennent en tant que de besoin pour constater les infractions aux règles d’urbanisme et dresser les procès-verbaux,
  • elle instruit les dossiers de contentieux pénal de l’urbanisme : avis juridique et technique au Parquet, représentation du Préfet devant les instances judiciaires, émission des états de recouvrement des astreintes, exécution d’office de la décision de justice en cas de non-exécution par le mis en cause.

LES ACTIONS PRE-JUDICIAIRES

Le procès-verbal

La constatation des infractions, qui s'opère au moyen du procès-verbal, est la première étape de la procédure pénale.

Le procès-verbal est un acte de procédure qui conditionne l'action du Parquet et donc la totalité de la procédure. Le Ministère public ne peut pas mettre en mouvement l'action publique si les faits ne sont pas constatés par procès-verbal. Les personnes habilitées à dresser un procès-verbal ont l’obligation de dresser cet acte.

Le procès-verbal est un acte de procédure pénale qui n’est pas communicable au sens de la loi sur l’accès aux documents administratifs.

Le procès-verbal constatant l’infraction doit être transmis sans délai au ministère public.

Par ailleurs, le procès-verbal d'infraction produit une conséquence fondamentale sur la procédure, puisqu'il a pour effet d'interrompre la prescription de l'action publique qui est de 6 ans (à noter qu’en dehors du champ pénal, la commune à la possibilité de poursuivre l’infraction pendant 10 ans devant la juridiction civile en application de l'article L480-14 du code de l'urbanisme).

Les personnes pouvant établir un procès-verbal sont :

  • les officiers et les agents de police judiciaire de police ou de gendarmerie,
  • le maire et ses adjoints,
  • les fonctionnaires et agents de l'État ou des collectivités commissionnés par le maire ou le ministre chargé de l'urbanisme, et assermentés.

L'arrêté interruptif de travaux

L’établissement d’un procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme ne suffit pas parfois à faire cesser l’infraction.

L’article L.480-2 du code de l’urbanisme prévoit une mesure conservatoire importante : l'interruption de travaux.

Des lors qu'un procès-verbal relevant l'infraction à l’urbanisme a été dressé, le maire peut ordonner par arrêté motivé l'interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public.

Le maire peut également prendre toutes mesures de coercition nécessaires pour assurer l'application immédiate de son arrêté, en procédant notamment à la saisie des matériaux approvisionnés ou du matériel de chantier.

Cette procédure présente un double avantage :

  • d’une part, elle permet de prévenir, même partiellement, le préjudice causé à l’intérêt général,
  • d’autre part, elle permet d’éviter une condamnation à démolition.

Elle s'avère être un instrument particulièrement efficace à destination des maires pour lutter contre les travaux illégaux. C'est un outil puissant juridiquement qui met potentiellement en jeu la force publique. Il répond à des règles strictes de fond et de forme qui doivent être respectées.

Conformément à l’article L.480-2 du code l’urbanisme, l’interruption des travaux ne peut être ordonnée que sous trois conditions, cumulatives et préalables :

  1. les travaux en cause doivent avoir commencé et ne doivent pas avoir été achevés,
  2. au préalable, un procès-verbal d'infraction doit avoir été régulièrement dressé,
  3. l’autorité judiciaire ne doit pas s’être encore prononcée sur le fondement de l’affaire.

L’arrêté interruptif de travaux doit respecter le principe du contradictoire. Les articles L.121-1, L.121-2 et L.122-1 du code des relations entre le public et l’administration prévoient que l’arrêté interruptif de travaux est une mesure de police qui nécessite le respect du principe du contradictoire, sauf cas d’urgence. Cette condition est remplie lorsque la poursuite des travaux aura pour conséquence de porter atteinte à la sécurité et à la salubrité publique ou lorsque la poursuite porte atteinte aux droits des tiers. Le maire doit justifier l’urgence dans l’arrêté interruptif de travaux.

LA PROCEDURE JUDICIAIRE

Le rôle du parquet

Une fois le procès-verbal d'infraction transmis au ministère public, il appartient à celui ci d'apprécier l'opportunité d'engager les poursuites à l'encontre du contrevenant (article 40 du code de procédure pénale).

Le rôle du ministère public apparaît dès lors fondamental puisque c’est lui qui met en mouvement l’action publique en saisissant un service d'enquête judiciaire afin de mettre la procédure en état d'être jugée.

En matière d’urbanisme, les officiers et agents de police judiciaire de la gendarmerie nationale ou de la police nationale suivent les instructions du procureur de la république et procèdent aux auditions et vérifications nécessaires : audition de la personne mise en cause, détermination exacte de la personne responsable (notamment dans les cas d'infractions commises par une personne morale, association ou société) ainsi que vérification de l'existence d'une possible régularisation.

Afin de tenir compte de la complexité de la matière, les officiers et agents de police judiciaire de la gendarmerie nationale ou de la police nationale contactent préalablement à tout acte d'enquête l'agent verbalisateur afin de connaître le contexte et les enjeux de la verbalisation.

Pour répondre aux exigences de l'article L.480-5 du code de l'urbanisme, l'enquêteur procédera, une fois l'enquête terminée, à l'audition du "maire ou du fonctionnaire compétent" pour recueillir ses observations sur la mise en conformité des lieux. A cette occasion, les indications sur les modalités de la mise en conformité doivent être les plus précises possibles (constructions concernées, nature du sol, plantations comprises, avant travaux...).

Une fois la procédure complète, le magistrat du Parquet procédera à une nouvelle analyse du dossier et s’appuiera sur un avis technique et juridique de la Direction Départementale des Territoires et de la Mer pour formuler une réponse pénale :

  • si la caractérisation de l'infraction est insuffisante (en raison d'un obstacle juridique par exemple), le procureur procèdera à un classement sans suite du dossier,
  • si une régularisation ou mise en conformité est acceptée, possible et opportune, le mis en cause sera convoqué devant le délégué du procureur. Ce dernier sera chargé d'organiser, en coordination avec la commune, la régularisation ou la mise en conformité de la situation. Il vérifiera son effectivité à l'issue du délai octroyé par le procureur de la République,
  • si l'infraction est reconnue et que la régularisation ou la mise en conformité n'est pas jugée opportune, il sera demandé au mis en cause le paiement d'une amende de composition,
  • si la régularisation ou la mise en conformité est nécessaire, le mis en cause sera convoqué devant le tribunal correctionnel qui évoquera le dossier lors d'une audience dédiée notamment au contentieux de l'urbanisme.

La constitution de partie civile

En effet, l’article 2 du code de procédure pénale prévoit la possibilité pour celui qui a subi un préjudice personnel et direct, du fait de la commission d’une infraction, de se constituer partie civile devant les tribunaux pour avoir réparation. De même, les articles L.480-1 et L.610-1 du code de l’urbanisme permettent à la commune d’exercer les droits reconnus à la partie civile, en ce qui concerne les faits commis sur son territoire, constituant une infraction aux dispositions des articles L.480-3, L.480-4 et L.610-1 du code de l’urbanisme. A tout moment de la procédure pénale, la commune peut se joindre aux poursuites exercées par le ministère public ou mettre elle-même en mouvement l’action publique sans avoir à justifier d’un préjudice direct et personnel.

De plus, cet acte formel aura pour effet de mettre l'action publique en mouvement (en évitant le classement sans suite) et obtenir ainsi une copie de la procédure. La commune à l'origine de la plainte sera systématiquement informée de la date d'audience devant le Tribunal correctionnel. 

Le préjudice subi peut être d’ordre financier, matériel ou moral. Le préjudice matériel peut être de nature variée, allant de la détérioration d’un bien à un manque à gagner. Le juge accorde aux personnes publiques la réparation de tous les préjudices matériels.

La réparation du préjudice subi par la commune peut également prendre la forme d’une réparation en nature, c’est-à-dire une mise en conformité ou démolition de la construction illicite, ou l'octroi de dommages et intérêts.

A noter que le maire de la commune sur le territoire duquel a été commise l’infraction ne peut agir pour le compte de la commune que s’il est habilité par le Conseil Municipal.

Le jugement

Lorsque le Tribunal correctionnel estime qu'un prévenu est coupable des faits qu'on lui reproche, il doit prononcer une peine légale, soit, le plus souvent en ce domaine, une peine d'amende assortie ou non du sursis.

En application des dispositions de l'article L.480-5 du code de l'urbanisme, il doit en outre statuer sur "la mise en conformité des lieux ou celle des ouvrages avec les règlements, l'autorisation ou la déclaration" ou sur "la démolition des ouvrages ou la réaffectation du sol en vue du rétablissement des lieux dans leur état antérieur."

Cette mesure de restitution prend la forme d'une injonction précise du Tribunal, de l'octroi d'un délai pour exécuter cette injonction ainsi que la prévision d'une astreinte par jour de retard à l'issue du délai d'exécution resté infructueux.

Cette mesure de restitution n'est pas une peine mais une mesure à caractère réel destinée à faire cesser une situation illicite. En conséquence, l'exécution de cette mesure de restitution ne relève pas du pouvoir du procureur de la République, chargé par la loi de l'exécution des peines, mais de celui de l'autorité municipale ou, en cas de défaillance de cette dernière, de l'autorité préfectorale.

Une fois que la condamnation prévoyant une mesure de remise en état des lieux définitive, une copie du jugement est transmis à la Mairie de la commune sur laquelle se trouve la construction illicite.

Le maire doit alors s’assurer de la bonne exécution de la remise en état des lieux dans le délai imparti par le juge.

Une fois passé ce délai et si la commune constate que la remise en état n’a pas été effectuée, il convient de procéder au recouvrement des astreintes. Ce recouvrement relève des services de l’État qui y procèdent pour le compte de la commune.

Pour ce faire, un constat de non-exécution du jugement doit être établi et transmis à la Direction Départementale des Territoires et de la Mer/Affaires Juridiques, qui est en charge de la mise en recouvrement des astreintes auprès de la Direction Départemental des Finances Publiques (DDFIP).

Lorsque l’émission des titres de perception des astreintes ne suffit pas à obtenir l’exécution de la décision de justice pour le contrevenant, le maire peut procéder à des travaux d’office. Les frais engagés pour ces travaux sont recouvrés auprès du condamné.